海南全島封關(guān)重塑政采新格局
■ 本報記者 鄭楊
2025年12月18日，海南自貿(mào)港將迎來歷史性時刻——全島封關(guān)運作，進一步擴大高水平開放。
國家發(fā)展改革委副主任王昌林近日在國新辦舉行的新聞發(fā)布會上表示：“封關(guān)不是封島，而是要進一步擴大開放。”其制度將圍繞“一線”放開、“二線”管住、“島內(nèi)自由”構(gòu)建。
作為優(yōu)化公共資源配置、塑造公平高效市場環(huán)境的重要制度杠桿，海南政府采購制度也將迎來前所未有的深度調(diào)整與重大機遇。
“海南全島封關(guān)是海南自貿(mào)港開放發(fā)展新階段的開始，是我國進一步擴大開放的重要舉措，在我國對外開放史上具有里程碑意義。同時，海南全島封關(guān)也會給政府采購制度帶來新機遇。”中央財經(jīng)大學教授姜愛華對記者表示。
政策紅利涌動
開放保護雙軌求衡
在上述新聞發(fā)布會上，財政部副部長廖岷表示，與封關(guān)運作前的政策相比，貨物稅收政策有三個方面明顯變化：一是“零關(guān)稅”商品覆蓋面顯著提高，二是享惠主體范圍明顯擴大，三是政策的限制條件進一步放寬。
“這一政策正成為撬動政府采購變革的關(guān)鍵支點。”姜愛華指出，“一線”進口的“零關(guān)稅”商品稅目比例將由21%提高至74%，其中覆蓋醫(yī)療器械、高端裝備、精密儀器等政府采購高頻品類，在島內(nèi)享惠主體之間可以在免進口稅收條件下進行流通，加工增值達到30%的可免關(guān)稅銷往內(nèi)地。這意味著有更多的國際供應(yīng)商會進入我國政府采購市場，為政府采購帶來利好。
中國政法大學法與經(jīng)濟學研究院副教授謝堯雯接受記者采訪時表示：“事實上，加工增值貨物內(nèi)銷免關(guān)稅政策自2021年7月起即在洋浦保稅港區(qū)開展試點。經(jīng)過4年的實踐探索，該政策已歷經(jīng)多次優(yōu)化調(diào)整。相較于現(xiàn)行試點政策，封關(guān)后的新政策在四個方面實現(xiàn)顯著升級：一是放寬企業(yè)享惠準入門檻，二是擴大進口料件適用范圍，三是優(yōu)化加工增值核算方式，四是拓展加工增值累積應(yīng)用場景。這些制度創(chuàng)新將實質(zhì)性擴大政策受益面，有效增強海南自由貿(mào)易港對生產(chǎn)型企業(yè)的投資吸引力。”
值得注意的是，根據(jù)《關(guān)于政府采購進口產(chǎn)品管理有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)加工（含采用進口料件）并銷往境內(nèi)其他地區(qū)的產(chǎn)品，在政府采購中不被認定為進口產(chǎn)品。“這表明國際企業(yè)通過在海南設(shè)立外資企業(yè)，既可享受零關(guān)稅和加工增值稅收減免的政策組合優(yōu)勢，又能使其產(chǎn)品在政府采購中獲得‘國貨’身份認定，從而全面參與全國政府采購市場競爭。這不僅能夠提升國際資本投資海南的積極性，還將通過鯰魚效應(yīng)促進政府采購市場良性競爭。”謝堯雯表示，封關(guān)政策對于提升政府采購市場資源配置效率的輻射功能也值得關(guān)注：一方面，國內(nèi)供應(yīng)商可通過在海南設(shè)立分支機構(gòu)或與島內(nèi)企業(yè)建立戰(zhàn)略合作，借助稅收優(yōu)惠和供應(yīng)鏈效率提升其參與政府采購市場的競爭優(yōu)勢；另一方面，市場競爭壓力的傳導(dǎo)也會倒逼本土企業(yè)加速技術(shù)升級迭代。
“封關(guān)意味著可能吸引更多外商來海南投資建企業(yè)。如此一來，我們需考慮是否要將海南省政府采購全面開放給外商企業(yè)、哪些中國企業(yè)有競爭力、哪些領(lǐng)域更需要進行保護等問題。”中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共資源交易研究中心主任王叢虎告訴記者。
封關(guān)后海南政府采購市場向國際開放，如何平衡本土產(chǎn)業(yè)保護與國際公平競爭，也成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的核心問題。
謝堯雯認為，海南自由貿(mào)易港作為中國對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的試驗田，可通過政策調(diào)整推動與《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱CPTPP）規(guī)則的主動對接與先行先試，平衡政府采購開放水平與本土企業(yè)利益保護。
面對這些需控制的平衡點，她認為，可考慮建立政府采購市場開放影響監(jiān)測平臺，實時跟蹤外資企業(yè)或進口產(chǎn)品在各行業(yè)的中標比例。對過度依賴外資的重要領(lǐng)域，可啟動臨時調(diào)整機制，但要尊重CPTPP的透明度要求，提前公示并說明理由。
“開放是手段而非目的，核心在于滿足政府采購的功能需求。”王叢虎提出，“政府采購應(yīng)漸進式向這些進口商品開放。除國外高新科技產(chǎn)品或者急需產(chǎn)品外，我們在采購其他類型的產(chǎn)品或服務(wù)時至少要保持本土與國外公平競爭，在節(jié)約資金、促進競爭的同時，推動科技創(chuàng)新。”
走出海南路徑
打造特色市場的“壓力測試”
全島封關(guān)制度落地后，海南全島將成為“海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域”，實施以“‘一線’放開、‘二線’管住、島內(nèi)自由”為基本特征的自由化便利化政策制度。
國際關(guān)系學院教授趙勇表示，海南自貿(mào)港作為深化改革開放的戰(zhàn)略窗口，同時也可以成為“政府采購制度改革壓力測試區(qū)”，其核心價值在于為破解政府采購中的深層次矛盾提供可控的實驗場。海南的特殊性在于其“境內(nèi)關(guān)外”的監(jiān)管框架和自貿(mào)港政策賦予的先行先試權(quán)，這使其能承擔其他地區(qū)難以企及的試錯成本。
“這也將對政府采購的監(jiān)管智慧提出更高要求。”王叢虎告訴記者，“一線放開”意味著政府采購需接受自貿(mào)港內(nèi)多元化供應(yīng)商，并嚴格遵守國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。“二線管住”則明確，政府采購開放僅限于自貿(mào)港內(nèi)的采購主體與項目，超出范圍則必須遵循全國性政府采購法規(guī)。
“同時，考慮到封關(guān)后的自貿(mào)港全面開放，各類企業(yè)或商品漸次涌入，必然帶來政府采購市場的結(jié)構(gòu)性變化。我認為，封關(guān)政策勢必推動形成海南特色的政府采購市場。”王叢虎說。
“我們可以大膽探索，打造海南特色路徑。比如，可以采購國際前沿但尚未在國內(nèi)注冊的藥品和器械，同時配套‘帶藥離島’的嚴格追蹤監(jiān)管。這就是在開放引入與風險管控之間尋找精確的平衡點。”趙勇表示，還可以通過設(shè)定“梯度開放清單”，對民生基礎(chǔ)領(lǐng)域保留本土保護比例，對高端服務(wù)業(yè)全面開放，力求在引入國際競爭的同時，催化本土產(chǎn)業(yè)升級。
破題開放深水區(qū)
在挑戰(zhàn)與機遇中找到更優(yōu)解
姜愛華表示，海南全島封關(guān)給政府采購制度帶來發(fā)展新機遇的同時，也會帶來挑戰(zhàn)。從政策張力上看，本土保護和市場開放之間的關(guān)系需要進一步協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一大市場以及新發(fā)展格局之間的關(guān)系需要妥善處理。這些都需要政府采購制度進行相應(yīng)改革。
“值得注意的是，國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗區(qū)全面對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進高水平制度型開放試點措施復(fù)制推廣工作的通知》，對自由貿(mào)易試驗區(qū)政府采購提出了更高的透明度、公平競爭及非歧視性要求。隨著封關(guān)政策的實施，海南自由貿(mào)易港的開放范圍更廣、開放程度更深，遠超其他自由貿(mào)易試驗區(qū)。基于此，在海南自由貿(mào)易港積極落實通知要求并主動對接更多國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，將有助于我國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中掌握主動權(quán)，提升國際競爭力。”謝堯雯指出。
“海南的探索肩負著為國家整體制度演進探路和生成解決方案的責任。”趙勇認為，無論是驗證跨境電子招標的效率與安全，還是摸索綠色采購成本與環(huán)保目標的兼顧路徑，其經(jīng)驗都將轉(zhuǎn)化為可復(fù)制、可推廣的制度工具包。這些在特定場景下形成的創(chuàng)新方案，如人民幣跨境結(jié)算協(xié)議范本、動態(tài)調(diào)整的本土產(chǎn)業(yè)保護機制等，未來將為國內(nèi)其他區(qū)域乃至參與國際規(guī)則對話提供寶貴的經(jīng)驗。
趙勇表示，海南的壓力測試，本質(zhì)是在國家層面試圖回答：如何在全球化背景下，構(gòu)建一個既高效開放又安全可控、既能激發(fā)市場活力又能維護公平正義的現(xiàn)代政府采購制度體系。這里產(chǎn)生的不是最終答案，而是通向更優(yōu)解的關(guān)鍵方法和經(jīng)驗接口。