高質量做好“十五五”規(guī)劃編制工作
鄭柵潔
習近平總書記指出，科學制定和接續(xù)實施五年規(guī)劃，是我們黨治國理政一條重要經驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優(yōu)勢。黨的二十屆四中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），對未來五年發(fā)展做出頂層設計和戰(zhàn)略擘畫，高屋建瓴、統(tǒng)攬全局、舉旗定向、催人奮進，是乘勢而上、接續(xù)推進中國式現(xiàn)代化建設的又一次總動員、總部署。國家發(fā)展和改革委員會作為宏觀管理和經濟綜合協(xié)調部門，將認真學習貫徹習近平總書記重要講話精神，全面落實《建議》部署，扎實做好“十五五”規(guī)劃《綱要》（以下簡稱《綱要》）編制工作，持之以恒推動經濟社會高質量發(fā)展，奮力開創(chuàng)中國式現(xiàn)代化建設新局面。
一、充分認識“十五五”時期經濟社會發(fā)展具備堅實基礎
經濟實力再上新臺階，“十四五”前四年國內生產總值（GDP）年均增長5.5%，增速穩(wěn)居世界主要經濟體前列，預計今年經濟總量將達到140萬億元左右。關鍵核心技術攻關取得重大進展，新質生產力穩(wěn)步發(fā)展。改革開放縱深推進，一批標志性改革舉措落地見效，市場活力有效激發(fā)。制造業(yè)外資準入限制“清零”，高質量共建“一帶一路”成效顯著。城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調并進，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)動力源作用持續(xù)增強，長江經濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展成效顯著。常住人口城鎮(zhèn)化率達到67%，城鄉(xiāng)居民收入比降至2.34。民生福祉持續(xù)改善，居民人均可支配收入年均實際增長5.5%、與經濟增長保持同步，基本養(yǎng)老保險參保率提升至95%以上，各級教育普及程度達到或超過中高收入國家平均水平。美麗中國繪就新篇，構建起全球最大、發(fā)展最快的可再生能源體系，地級及以上城市空氣質量優(yōu)良天數(shù)比例穩(wěn)定在87%左右，長江、黃河兩條“母親河”干流全線達到二類水質標準，森林覆蓋率提高到25%以上。安全發(fā)展筑牢根基，糧食、能源等重點領域安全保障能力持續(xù)提升，防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果，社會穩(wěn)定和安全得到有效維護。
“十四五”時期，以CR450動車組為代表的一項項重大技術裝備項目取得新進展、實現(xiàn)新突破。CR450動車組試驗速度可達450公里/小時，運營速度可達400公里/小時，是全球跑得最快的高鐵。圖為2025年7月9日，在國家鐵道試驗中心展區(qū)拍攝的CR450BF動車組。 新華社記者 才揚/攝
過去五年，我們始終沿著黨中央明確的社會主義現(xiàn)代化建設新征程砥礪前行，經濟社會發(fā)展取得了新的開創(chuàng)性進展、突破性變革、歷史性成就，為“十五五”發(fā)展奠定了十分堅實的基礎。這些重大成就的取得，根本在于以習近平同志為核心的黨中央領航掌舵，在于習近平新時代中國特色社會主義思想科學指引。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我們有信心有能力應對前進道路上的各種風險挑戰(zhàn)。
二、準確把握“十五五”時期的歷史方位和發(fā)展環(huán)境變化
《建議》立足國內國際兩個大局，對“十五五”時期我國發(fā)展所處的歷史方位、面臨的內外部環(huán)境作出科學分析，鮮明提出變革蘊含機遇、挑戰(zhàn)激發(fā)斗志，展現(xiàn)出強烈的歷史主動和深刻的辯證思維，為因勢而謀、順勢而為提供了高瞻遠矚的戰(zhàn)略指引。
“十五五”時期是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化承前啟后的關鍵時期。《建議》深刻指出，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化是一個階梯式遞進、不斷發(fā)展進步的歷史過程，需要不懈努力、接續(xù)奮斗；鮮明提出“十五五”時期是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎、全面發(fā)力的關鍵時期，為謀劃未來五年發(fā)展明確了基本定位。到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，需要通過“十四五”、“十五五”、“十六五”3個五年規(guī)劃來完成。其中，“十四五”是開局起步的第一個五年。經過五年的發(fā)展，在鞏固全面建成小康社會成果基礎上，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程打下了良好基礎。“十六五”是實現(xiàn)收官的五年。要聚力攻堅、全面完成基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化各項目標任務，確保勝利實現(xiàn)新時代“兩步走”戰(zhàn)略安排的第一步。“十五五”具有承前啟后的重要地位。必須著眼于為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標奠定更加堅實的基礎進行系統(tǒng)謀劃，鞏固拓展優(yōu)勢、破除瓶頸制約、補強短板弱項，推動事關中國式現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略任務取得重大突破。
“十五五”時期是在激烈國際競爭中贏得戰(zhàn)略主動的關鍵時期。《建議》作出“大國關系牽動國際形勢，國際形勢演變深刻影響國內發(fā)展”的重大判斷，既客觀闡述了世界變亂交織、動蕩加劇的一面，也精準識別到我國具有主動運籌國際空間、塑造外部環(huán)境的諸多有利因素，辯證分析了發(fā)展環(huán)境的危中有機、變與不變。“十五五”時期，我國外部環(huán)境面臨深刻復雜變化。國際力量對比深刻調整，全球南方國家群體性崛起，成為國際秩序變革的關鍵力量，同時霸權主義和強權政治威脅上升，大國博弈更加復雜激烈；新一輪科技革命和產業(yè)變革加速突破，全球科技創(chuàng)新密集活躍，集成電路、人工智能等領域技術加速迭代、融合應用，深刻重塑產業(yè)形態(tài)和經濟格局；世界經濟增長動能不足，單邊主義、保護主義抬頭，國際經濟貿易秩序遇到嚴峻挑戰(zhàn)，經濟全球化面臨深度調整。面對錯綜復雜的國際環(huán)境帶來的新挑戰(zhàn)，必須積極識變應變求變，以歷史主動精神克難關、戰(zhàn)風險、迎挑戰(zhàn)，以自身發(fā)展的確定性有效應對形勢變化的不確定性。
“十五五”時期是破解高質量發(fā)展面臨突出矛盾問題的關鍵時期。我國正處于從中等收入國家向高收入國家跨越、進而向中等發(fā)達國家邁進的關鍵階段，發(fā)展條件和增長模式都發(fā)生深刻變化。《建議》深入闡述了我國長期向好的支撐條件、基本趨勢和不斷彰顯的獨特優(yōu)勢，有效凝聚起全社會對我國經濟基礎穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大的強大共識。同時，《建議》也清醒指出國內發(fā)展不平衡不充分的突出問題，進一步明確了加快推動高質量發(fā)展的主攻方向。國內大循環(huán)存在卡點堵點，有效需求不足，必須加快建設全國統(tǒng)一大市場，激發(fā)國內需求潛力，充分釋放超大規(guī)模市場紅利；新舊動能轉換任務艱巨，傳統(tǒng)動能支撐帶動作用減弱，同時新產業(yè)新業(yè)態(tài)快速成長，必須因地制宜發(fā)展新質生產力、著力打造新興支柱產業(yè)；民生保障存在短板弱項，就業(yè)和居民收入增長壓力較大，人口結構變化給經濟發(fā)展、社會治理等提出新課題，必須強化民生導向，形成經濟發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)；加快綠色低碳轉型更為迫切，我國產業(yè)結構偏重、能源結構偏煤、資源利用效率不高狀況仍然存在，必須加快經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，確保如期實現(xiàn)碳達峰目標。
三、全面貫徹《建議》提出的總體要求和重大戰(zhàn)略部署
習近平總書記在以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)的關鍵時期，親自謀劃、親自部署、親自推動“十五五”規(guī)劃工作，發(fā)表一系列重要講話、作出一系列重要指示批示，黨中央全會專題研究規(guī)劃建議，為編制“十五五”規(guī)劃指明方向、提供遵循，必將對中國式現(xiàn)代化建設產生重大而深遠的影響。《建議》通篇貫徹了習近平新時代中國特色社會主義思想的立場觀點方法，指導方針立意高遠、目標展望振奮人心、任務舉措實事求是，必須深入理解、準確把握《建議》精神，不折不扣貫徹到《綱要》編制實施中。
吃透精神實質，將《建議》明確的指導方針貫穿《綱要》始終。《建議》緊扣“確保基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化取得決定性進展”這一歷史任務，在指導思想中鮮明提出“五個以”、“兩個推動”、“一個確保”的要求，即以經濟建設為中心，以推動高質量發(fā)展為主題，以改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，以全面從嚴治黨為根本保障，推動經濟實現(xiàn)質的有效提升和量的合理增長，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕邁出堅實步伐，確保基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化取得決定性進展，系統(tǒng)闡述了未來五年經濟社會發(fā)展的思路和重點。同時，凝練提出6方面必須遵循的原則，即堅持黨的全面領導、堅持人民至上、堅持高質量發(fā)展、堅持全面深化改革、堅持有效市場和有為政府相結合、堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，為處理好經濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發(fā)展和安全等一系列重大關系提供了重要遵循，充分體現(xiàn)系統(tǒng)思維，有效牽引全局發(fā)展。
在《綱要》編制過程中，要完整準確全面領會各項指導方針的核心要義、豐富內涵和實踐要求，善于運用中國理論指導中國實踐，不斷增強各領域發(fā)展的科學性、預見性、主動性，確保始終沿著正確方向前進。
把準目標方向，科學測算提出“十五五”主要目標指標。《建議》堅持五年階段性目標和中長期戰(zhàn)略目標貫通銜接，從經濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、改革開放、文化建設、人民生活、美麗中國、國家安全等7方面，系統(tǒng)清晰地描繪了未來五年的奮斗目標。特別是在深入研究和科學論證基礎上，提出了經濟增長保持在合理區(qū)間、全要素生產率穩(wěn)步提升、內需拉動經濟增長主動力作用持續(xù)增強、重點領域關鍵核心技術快速突破、居民收入增長和經濟增長同步、碳達峰目標如期實現(xiàn)等一系列標志性要求，具有很強的時代特點和指導作用。
在《綱要》編制過程中，要堅持長短結合，全面貫徹落實《建議》提出的7方面目標，錨定2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化各項目標要求，科學研究提出《綱要》目標指標體系，加強多方案比選和多角度論證。在定量測算指標值時，兼顧積極有為和切實可行，既體現(xiàn)光明前景、堅定信心，又充分考慮支撐條件和風險防范等因素，加強指標間平衡匹配，更好發(fā)揮目標指標對高質量發(fā)展的牽引作用。
聚焦重點領域，深化細化提出一批可操作能落地見實效的任務舉措。《建議》瞄準關系全局和長遠的重點問題，從建設現(xiàn)代化產業(yè)體系、加快高水平科技自立自強、建設強大國內市場、加快構建高水平社會主義市場經濟體制、擴大高水平對外開放、扎實推進鄉(xiāng)村全面振興、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、激發(fā)全民族文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力、加大保障和改善民生力度、加快經濟社會發(fā)展全面綠色轉型、建設更高水平平安中國、高質量推進國防和軍隊現(xiàn)代化等12個方面，對“十五五”時期的重大戰(zhàn)略任務作了全面部署，既明確各領域發(fā)展思路，又精準提出一系列創(chuàng)新性舉措。在《綱要》編制過程中，要進一步聚焦短板最突出、需求最迫切的關鍵環(huán)節(jié)，抓重點、破難點、撥亮點，將《建議》提出的方向性要求細化為推動經濟社會發(fā)展的務實舉措。
過去四年，最終消費對中國經濟增長的平均貢獻率接近60%，文體、旅游、康養(yǎng)等供需更加豐富多元。2025年10月1日晚，一場以“家國共慶”為主題的無人機燈光秀在重慶上演，為觀眾獻上視覺盛宴。圖為當日在重慶市南岸區(qū)拍攝的無人機燈光秀。 新華社記者 黃偉/攝
《建議》將建設現(xiàn)代化產業(yè)體系擺在各項任務首位，凸顯了鞏固實體經濟根基的重要作用。要統(tǒng)籌推動傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)化提升、新興產業(yè)培育壯大和未來產業(yè)超前布局，對發(fā)展先進制造業(yè)、完善產業(yè)創(chuàng)新生態(tài)、提升服務業(yè)質量效率和競爭力、構建現(xiàn)代化基礎設施體系等進行針對性部署。《建議》堅持擴大內需這個戰(zhàn)略基點、推動構建強大國內市場，提出堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合的導向。要統(tǒng)籌提升居民消費能力、改善消費意愿、破除消費障礙來提振消費，緊抓民生類投資和“兩重”建設擴大有效投資，縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設，提升擴內需政策綜合效應。《建議》牢牢把握共同富裕的本質要求、加大保障民生力度，對就業(yè)、收入、教育、社保、住房、健康、“一老一小”等進行了系統(tǒng)部署。要聚焦群眾所需所盼，完善基本公共服務體系，推出一批實實在在、富有實效的民生政策，不斷增強群眾的獲得感幸福感安全感。《建議》對以碳達峰碳中和為牽引推動綠色轉型作出系統(tǒng)部署，提出協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，全面實施碳排放總量和強度雙控、建設新型能源體系等關鍵任務。要扎實推進碳達峰行動，推動重點行業(yè)節(jié)能降碳，加快提升非化石能源消費比重，推廣綠色生產生活方式，塑造綠色發(fā)展新動能。
強化基礎支撐，謀劃論證一批補短板、強弱項、增后勁的重大工程項目。重大工程項目是推動規(guī)劃目標任務落地的重要抓手，《建議》專門提出要加強謀劃論證，實施一批重大標志性工程項目。在《綱要》編制過程中，要堅持“項目跟著規(guī)劃走，資金要素跟著項目走”，圍繞需要集中力量解決的大事急事難事，在新質生產力發(fā)展、重大基礎設施建設、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調、綠色低碳轉型、重點領域安全保障等領域，謀劃論證一批具有牽引帶動作用的重大工程；聚焦解決人民群眾急難愁盼問題，提出一批補短板惠民生暖民心的重大項目。謀劃論證時，要加強與“十四五”規(guī)劃部署和“兩重”建設任務的銜接，認真論證必要性和可行性，為推進“十五五”規(guī)劃目標任務實現(xiàn)提供有力支撐。
四、高質量做好“十五五”規(guī)劃編制實施各項工作
《建議》明確要求按照全會精神，制定國家和地方“十五五”規(guī)劃《綱要》及專項規(guī)劃等，形成定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。國家發(fā)展和改革委員會將認真貫徹落實黨的二十屆四中全會精神，按照黨中央、國務院部署，會同各地區(qū)各部門抓緊開展各項工作，努力編制出一部符合我國國情、把握發(fā)展規(guī)律、順應人民期盼的高質量規(guī)劃。
深入學習貫徹黨的二十屆四中全會精神。健全以學鑄魂、以學增智、以學正風、以學促干長效機制，以高度的政治責任感和使命感，精心組織學習貫徹，將學懂弄通《建議》精神作為開展一切工作的重要基礎和前提。堅持原原本本學，通過集中學習、分層培訓、專題研討等方式，深入學習習近平總書記作的《建議》說明，逐字逐句研讀《建議》內容，努力吃透原文原義。堅持融會貫通學，將學習貫徹全會精神與落實習近平總書記對“十五五”規(guī)劃的重要講話精神和指示批示要求結合起來，深刻領悟《建議》各項部署的長遠考量和工作要求，進一步統(tǒng)一思想認識、明確奮斗方向。堅持知行合一學，切實把思想和行動統(tǒng)一到全會精神上來，把學習成果轉化為破解發(fā)展難題、提升服務效能的具體舉措，持續(xù)用力推動《建議》對經濟社會領域的重要部署落地見效。
抓緊研究起草“十五五”規(guī)劃《綱要》。高質量編制規(guī)劃《綱要》、更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，是國家發(fā)展和改革委員會擔當作為、貫徹落實全會精神的重要職責。要嚴格對標對表《建議》精神，落深、落實、落細各項部署，會同有關方面抓緊起草規(guī)劃《綱要》，充分研究論證重大戰(zhàn)略任務和創(chuàng)新性舉措，按程序提請黨中央、國務院審議和提請全國人大審查，將黨的主張有效轉化為國家意志和全社會共同行動。在此過程中要廣泛聽取各方面意見建議，圍繞貫徹落實《建議》部署，開展“十五五”規(guī)劃《綱要》問計求策活動，聽取新就業(yè)形態(tài)人員、科研人員、青年學生、農民、殘疾人等重點群體意見，采取多種方式、通過多種渠道深入聽取專家學者、企業(yè)家、高端智庫等對重點領域的發(fā)展建議，認真研究體現(xiàn)人大代表、政協(xié)委員及各界人士意見，切實將社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗吸收到規(guī)劃中來。
發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃體系合力。聚焦實現(xiàn)“十五五”重要階段性目標任務、事關發(fā)展全局的重點領域，組織編制一批國家級專項規(guī)劃。一以貫之抓好區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略落實，研究編制“十五五”區(qū)域戰(zhàn)略實施方案。加強對地方規(guī)劃的指導銜接，引導各地方在國家發(fā)展大局中精準定位，更好發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜謀劃發(fā)展。同時，對地方規(guī)劃提出的主要指標、重要定位、產業(yè)方向、項目安排等進行銜接，確保各級規(guī)劃同向發(fā)力。
完善規(guī)劃實施保障機制。堅持把黨的全面領導貫穿規(guī)劃實施全過程，以釘釘子精神抓好落實，切實維護規(guī)劃嚴肅性和權威性。一是完善規(guī)劃實施責任分工，對約束性指標和公共服務、生態(tài)環(huán)保、安全保障等任務，強化責任分解落實；對預期性指標和產業(yè)發(fā)展、結構調整等任務，創(chuàng)造良好政策環(huán)境、體制環(huán)境和法治環(huán)境。明確規(guī)劃重大任務、重大工程項目實施主體，細化時間表、路線圖、優(yōu)先序。二是強化規(guī)劃實施監(jiān)測評估，開展好規(guī)劃實施情況動態(tài)監(jiān)測、中期評估和總結評估，根據(jù)評估結果及時提出加強和改進規(guī)劃實施的政策舉措。三是健全政策協(xié)調和工作協(xié)同機制，強化年度計劃與國家發(fā)展規(guī)劃銜接，做好年度目標任務對五年規(guī)劃的滾動落實，同時合理確定財政、貨幣、產業(yè)、價格、就業(yè)等政策取向，確保各類政策發(fā)力方向符合規(guī)劃要求。四是加快推進規(guī)劃法治化，加快推動國家發(fā)展規(guī)劃法出臺，將黨中央對經濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系的規(guī)定要求和有效做法以法律形式固定下來，在法治軌道上推進規(guī)劃制定實施。