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打通資金撥付“最后一公里”——遼寧省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革見聞
鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付被喻為財政資金支付的“最后一公里”，也是國庫集中支付改革的收官之舉。自2013年開始，遼寧省在縣級以上財政部門全面完成改革的基礎(chǔ)上，將國庫集中支付進一步向鄉(xiāng)級延伸。目前，改革已經(jīng)推進到全省82%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有望實現(xiàn)財政部“2015年底有條件的市縣全部實施改革”的要求。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付體系運行順暢
新民市是遼寧省沈陽市下轄的縣級市，全市24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在去年底全部推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革，目前已正常運轉(zhuǎn)了9個月。用新民市財政局副局長薛慶東的話說，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付運行體系非常順暢。
按照財政部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的指導性意見，新民市盡管在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了金庫，但實行的是鄉(xiāng)財縣管體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫存放的資金量很有限，所以改革模式選擇了視同縣級預算單位的類型。
“采取此種改革模式，與之前新民市實施的鄉(xiāng)財縣管財政體制改革密不可分。”薛慶東說，在2006年實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革中，按照“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”的要求，縣財政部門將所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫收支資金全部劃歸到縣級國庫，將鄉(xiāng)級財政資金管理權(quán)歸集到縣級財政管理部門。
“縣級財政部門之所以如此改革，正是結(jié)合當?shù)貙嶋H情況做出的決策。”薛慶東回憶說，當時新民市鄉(xiāng)鎮(zhèn)多，地域大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間發(fā)展不平衡。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)離沈陽市區(qū)近，財力充足，鄉(xiāng)級收入花不完；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)窮得連基本工資也發(fā)不出來。由于體制原因，收入好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿上解，收入差的只能依靠縣級財政轉(zhuǎn)移支付保工資發(fā)放和正常運轉(zhuǎn)。
“在請示沈陽市財政局后，我們對縣鄉(xiāng)財政體制進行了調(diào)整。”薛慶東介紹說，按照鄉(xiāng)財縣管新體制，把所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫的收入全部納入到縣級國庫，支出全由縣級財政負責。把有限的資金集中在縣級財政，實現(xiàn)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資正常發(fā)放和鄉(xiāng)鎮(zhèn)間基本公共服務(wù)的均等化，為推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革創(chuàng)造了便利條件。
薛慶東告訴記者，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)習慣賬戶里有錢、看著錢花錢。改革后的最大變化，就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出所走的實體資金賬戶變成了零余額賬戶，每一筆財政支出對應(yīng)的不是現(xiàn)金存款，而是下?lián)艿念~度。
新民市法哈牛鎮(zhèn)政府財政所會計張紅梅給記者講述了國庫集中支付改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出在流程上的變化。“過去，縣財政局直接給俺們法哈牛鎮(zhèn)金庫撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)花錢的時候，經(jīng)過縣財源辦（縣級財政專門監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的部門）審批后，打票（現(xiàn)金支票或轉(zhuǎn)賬支票）去鄉(xiāng)金庫辦理業(yè)務(wù)。改革以后，有了農(nóng)行代理的零余額賬戶，縣財政局根據(jù)法哈牛鎮(zhèn)年初預算按月下達給零余額賬戶一個用款額度。用款時，只要不超過用款額度，就可以走手續(xù)支取。”
張紅梅說的“走手續(xù)”，引出了國庫集中支付改革的一個特點，即財政支出流程全部在縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)的國庫集中支付系統(tǒng)中體現(xiàn)。會計張紅梅登錄國庫集中支付系統(tǒng)提出支出申請——鄉(xiāng)財政所所長審批——縣財源辦審批——鄉(xiāng)財政所出納打出財務(wù)憑證，到零余額賬戶代理銀行辦業(yè)務(wù)。
接下來，法哈牛鎮(zhèn)辦理零余額賬戶支付業(yè)務(wù)的代理銀行農(nóng)業(yè)銀行，為法哈牛鎮(zhèn)財政所會計辦理完業(yè)務(wù)后，需要按日向縣人民銀行國庫辦理清算。
新民市另外14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是由農(nóng)村信用聯(lián)社代理零余額賬戶。市信用社核算中心主任王秋菊介紹說，她們的流程和農(nóng)行基本一致。
力保鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革盡快實施
與新民市不同，錦州市下轄的黑山縣采取的是比照一級財政的辦法推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革。
在黑山縣財政局副局長曹兵看來，選擇此種模式，是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級財政的職能作用，能夠更好地管理好財政資金最后經(jīng)過的這“一公里”，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行自己的職責。
黑山縣也采取了鄉(xiāng)財縣管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革辦法。
曹兵向記者介紹說：“2000年，黑山縣的22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有21個都存在嚴重的拖欠工資問題。”為了統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入用于工資支付，黑山縣采取了將鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入全部上解的做法，保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫作為收入金庫的作用，但管理權(quán)在縣財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫收入全部上解給縣財政后每日清零，黑山縣稱之為“零資金庫”。
隨著轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額逐漸增長，2007年以后，黑山縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資拖欠問題得到完全解決。縣級財政在核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入后，將收入扣減掉工資支出后多出來的部分，60%撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算戶中作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己支配的資金，與縣國庫實行按月清算。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算戶管理權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國庫集中支付改革之前，支出由鄉(xiāng)財政所經(jīng)財源辦批準后，直接從總預算戶劃撥支取資金。國庫集中支付改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算戶作為清算戶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)零余額賬戶實現(xiàn)每日清算。
曹兵說：“隨著改革的推進，我們也會逐漸理順關(guān)系，規(guī)范做法，最終還是會取消總預算戶。”
記者來到鎮(zhèn)安鄉(xiāng)財政所，實地了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革情況。鎮(zhèn)安鄉(xiāng)財政所所長高宏輝告訴記者，鎮(zhèn)安鄉(xiāng)2013年6月開始國庫集中支付改革，第一步就是清理賬戶，新開設(shè)零余額賬戶。然后，對縣級財政部門組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員進行業(yè)務(wù)培訓。
說起當時的情形，黑山縣財政局行政政法股股長王曉霞深有感觸。當時她在國庫股負責賬戶清理和國庫集中支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財政所的賬戶設(shè)置情況五花八門，非常不規(guī)范，手續(xù)極其不健全。
王曉霞對記者說：“我們用4天時間分6批次對具體崗位工作人員展開培訓，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長、總會計、預算單位會計和出納以及代理銀行、財源辦等相關(guān)崗位人員，共計155人次，主要培訓鄉(xiāng)級國庫集中支付系統(tǒng)上線后系統(tǒng)崗位操作、會計核算賬務(wù)處理辦法。培訓結(jié)束后，哪家哪戶出問題，我們都隨時解決，采取‘保姆式’服務(wù)。”
高宏輝說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革在我們鄉(xiāng)已經(jīng)實施近兩年了，目前大部分財政支出都是從這個平臺撥付的。資金撥付經(jīng)過會計申請、所長審批、財源辦審批等程序，每一步都有專人管，財政資金運行更安全了。同時，資金支付每一步都在國庫集中支付系統(tǒng)中進行，增加了透明度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占挪用資金很少發(fā)生了。”
因地制宜推進改革
遼寧省財政廳國庫收付中心副主任孔志權(quán)告訴記者，截至目前，遼寧省國庫集中支付改革已經(jīng)覆蓋了全省82%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，預計年底前可以在全省1000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開。
據(jù)了解，遼寧省從2007年開始實行鄉(xiāng)財縣管財政體制。改革的重點是經(jīng)濟欠發(fā)達、自身財力難以運轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對經(jīng)濟較為發(fā)達、自身財力能夠滿足基本支出需求并具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可因地制宜，選擇適合的管理方式。
“與其他省份有所不同，我們省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理比較獨立，保留了鄉(xiāng)級金庫和總預算會計。在資金管理模式上，鄉(xiāng)級沒有金庫的，鄉(xiāng)級收入直接上解縣級金庫，財政資金由縣級財政統(tǒng)籌管理。鄉(xiāng)級有獨立金庫的，分兩種情況：一是鄉(xiāng)級金庫作為收入過渡戶的，收入全部上解縣級財政，財政資金由縣級財政統(tǒng)籌管理。二是鄉(xiāng)級金庫完全獨立，由鄉(xiāng)級財政自行管理。”孔志權(quán)介紹說，遼寧省允許各地因地制宜實施改革，但必須符合三個標準：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在清理賬戶的基礎(chǔ)上開設(shè)零余額賬戶用于支付資金；二是必須先支付后清算；三是財政支出一定要通過全省統(tǒng)一的國庫集中支付系統(tǒng)運轉(zhuǎn)。
2012年，遼寧省有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了國庫集中支付改革試點。省財政廳在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過制定改革實施方案、組織業(yè)務(wù)培訓、統(tǒng)一實施標準、建立獎補機制等措施，穩(wěn)步實施鄉(xiāng)級國庫集中支付制度改革。同時，省財政廳統(tǒng)一組織開發(fā)和實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付系統(tǒng)，并要求各地區(qū)本著節(jié)約的原則，用盡可能低的成本推進改革。開發(fā)費用由省財政廳承擔，實施費用由省財政廳統(tǒng)一標準，分級承擔。
據(jù)遼寧省財政廳國庫收付中心提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年底，全省有231個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施了國庫集中支付改革，支付金額20億元。到2015年6月底，全省共有858個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施了改革，僅2015年上半年的支付金額就達43.2億元。
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