了解PPP 用好PPP聚焦“山西PPP項目”
當下的山西，與全國各地一樣，面臨著復雜的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，需要穩(wěn)增長。在此大背景下，推廣PPP模式，無疑是一種好辦法。
所謂PPP模式，即政府和社會資本合作模式。按照《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)201542號）政府和社會資本合作模式即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。
PPP模式在山西興起
目前，山西在不斷推出PPP項目，不斷推出促進PPP項目發(fā)展的新模式。
2015年7月15日，省發(fā)改委正式向社會公布75個PPP項目，鼓勵社會投資參與建設山西省的重大項目。75個項目總投資591.4億元，涉及交通設施、市政設施和公共服務等多個領域。
2015年9月底，財政部公布了全國第二批政府和社會資本合作（PPP）示范項目，其中山西有3個項目成功入選，總投資41.5億元。
2015年11月，山西省確定9個首批PPP示范項目，總投資達322.03億元。
今年2月19日，由省財政廳、住建廳與北京首創(chuàng)集團、興業(yè)銀行共同發(fā)起設立山西省改善城市人居環(huán)境PPP投資引導基金成立。該基金由省級母基金和市縣級子基金構成。省級母基金先期規(guī)模為16億元，具體由省財政出資2億元，北京首創(chuàng)集團出資2億元，興業(yè)銀行3倍配比出資12億元，加上符合城市人居環(huán)境PPP項目的地級市和縣級市、縣設子基金，總規(guī)模可達128億元。基金設立后，將重點用于城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、園林綠化、地下綜合管廊和軌道交通等八個方面基礎設施PPP模式項目，帶動社會投資850億元。
據(jù)了解，目前山西省已經(jīng)建立了省級PPP項目庫，面向全省征集PPP項目，并且將形成常態(tài)化申報、動態(tài)化管理的運作模式。此外，山西省還將建立第三方咨詢機構和專家?guī)欤蛏鐣_招聘咨詢機構和專家。
政府在行動，民間也在行動。
不久前，由山西協(xié)天成律師事務所、山西四建集團有限公司等省內多家單位聯(lián)合組織的“2016‘山西省政府與社會資本合作（PPP）春季實務論壇”在太原市舉行。與會專家從PPP項目操作流程、物有所值評價、項目風險分配等多個環(huán)節(jié)進行了探討，一些觀點具有借鑒意義。
PPP項目須嚴格按照批準程序進行
山西協(xié)天成律師事務所高級合伙人王凌文律師在發(fā)言中認為，自2014年以來，國務院及財政部、發(fā)改委等部門為改變投資模式、提高基礎設施、公共事業(yè)等領域投資項目的質量，進而改善政府行為，調動社會資本參與基礎設施、公共事業(yè)等項目的投資積極性，先后出臺了一系列規(guī)范性文件，促使政府與社會資本合作項目（PPP）的落地實施，但項目的實施必須按照批準程序執(zhí)行。他強調了以下五點：
一、項目領域確定在綜合管廊、養(yǎng)老、水利、污染防治、公路、住房等公共項目范疇，須由政府通過文件向全社會公示。
二、項目的采購管理、示范項目、合同管理、金融、政府購買服務等環(huán)節(jié)，必須全方位按照政策規(guī)定推動。
三、地方政府急需相應的配套政策出臺，自2014年6月之后，福建、河南等省市政府或財政廳先后出臺了推廣運用PPP模式的具體落地措施。作為山西要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展轉型，須在2016年以省人大常委會或省政府出臺PPP地方性法規(guī)或規(guī)章，填補PPP領域的立法空白，。
四、推動PPP項目（模式），中介咨詢機構作為獨立第三方不能缺失。類似山西省PPP項目研究中心此類決策智囊，應成為聯(lián)結政府與社會相關機構、社會公眾的橋梁和紐帶。
五、作為政府主管部門的財政系統(tǒng)，急需制定財政監(jiān)管、分行業(yè)分領域的合同文本指引等規(guī)范，提高監(jiān)管效率、合同編制效率及談判效率和資產(chǎn)使用率。
如何規(guī)避PPP項目的風險
山西協(xié)天成律師事務所白平則律師在發(fā)言中認為，PPP項目中的風險是指那些對于提供服務或項目在財務上的可能性有直接影響的不確定的結果。PPP項目總體上風險很大，一是不具備市場化運作的條件，二是當?shù)毓矙C構沒有能力運作。
他認為，PPP項目可能遇到的政治與法律風險有12種類型：1.政府行為的短期性及合同期長的風險。2.政治決策失誤/冗長風險。3.許可審批及審批延誤風險。4.土地獲取風險。5.環(huán)境風險。6.政治/公眾反對風險。7.政府信用風險。8.政府官員腐敗風險。9.政府干預風險。10.法律變更風險（包括標準變更、稅收調整）。11.法律及監(jiān)管體系不完善。12.征用/公有化。
他認為，PPP項目可能遇到的經(jīng)濟風險有8種：1.利率風險。2.外匯風險。3.通貨膨脹。4.融資風險。5.項目唯一性風險。6.市場需求變化風險。7.市場收益不足風險。8.第三方延誤/違約風險。
他認為，PPP項目在建設運營階段，可能面臨的風險包括以下32種類型：1.地質和環(huán)境風險。2.地面狀況。3.考古和化石。4.路權和地役權及與項目用地相通的各種管道。5.與設計失誤和具體產(chǎn)出相關的風險。6.技術風險。7.潛在缺陷和范圍變化風險。8.建設、運營成本超支。9.能夠從政府獲得資金的風險、市場和能力風險、財務風險（項目啟動前的資本市場波動）。10.工程/運營變更。11.社會資本投資者變動。12.招標競爭不充分。13.項目財務監(jiān)管不足。14.項目測算方法主觀。15.蘊含潛在風險。16.資產(chǎn)轉移價格被低估。17.建設延誤風險（項目進度、竣工風險）。18.特許經(jīng)營方建造失敗或違約風險。19.收費變更風險。20.費用支付風險。21.殘值風險。22.供應風險。23.組織協(xié)調風險（管理問題）。24.特許經(jīng)營人能力不足。25.配套設備服務提供風險。26.項目績效風險。27.運營商之間的協(xié)調（設施運營商、維護承包商和政府工作人員）。28.長期資產(chǎn)維護。29.合同文件沖突/不完備。30.不可抗力風險。31.氣候/地質條件。32.訴訟風險/撕毀合同。
他在發(fā)言中說，從一些失敗案例可以看出，一個項目的失敗往往不是單一風險作用的結果，而是多個風險的組合作用。
他認為，PPP項目一般由政府方承擔法律和政治風險，社會資本方承擔技術、融資、運營、需求風險。在風險應對方面，各參與方應多向PPP項目研究機構咨詢，或學習其他案例的經(jīng)驗，可以最大限度地避免潛在問題的發(fā)生。讓律師更早地參與進來，可以從法律風險角度進行風險提示。
定量評價將成為PPP評價的主要方式
北京華岳聯(lián)合投資管理有限公司副總經(jīng)理盧霞在發(fā)言中認為，定量評價可作為PPP項目全生命周期內風險分配、成本測算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項目決策和績效評價的參考依據(jù)。因此，定量評價必將成為PPP物有所值評價的主要方式。
她在發(fā)言中說，《PPP物有所值評價指引（試行）》第二十六條規(guī)定，定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。具體步驟如下：
（一）根據(jù)PPP項目全生命周期內各項財政支出計算PPP值。《PPP物有所值評價指引（試行）》第二十七條PPP值可等同于PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現(xiàn)值，參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及有關規(guī)定測算。
PPP值=股權投資現(xiàn)值+運營補貼現(xiàn)值+風險承擔現(xiàn)值+配套投入現(xiàn)值（二）根據(jù)參照項目計算PSC值。《PPP物有所值評價指引（試行）》第二十八條PSC值是以下三項成本的全生命周期現(xiàn)值之和：
（1）參照項目的建設和運營維護凈成本；
（2）競爭性中立調整值；
（3）項目全部風險成本。
PSC值=參照項目的建設和運營維護凈成本+競爭性中立調整值+項目全部風險成本（三）比較PPP值和PSC值，得出定量分析結論。
她在發(fā)言中說，由此可以得出結論。PPP值小于或等于PSC值的，認定為通過定量評價；PPP值大于PSC值的，認定為未通過定量評價。如果公共部門比較值大于全生命周期政府支出凈成本現(xiàn)值，則意味著政府傳統(tǒng)采購模式成本更高，選擇社會資本是劃算的，而且差值越大，則越應該采用PPP模式。反之，亦然。
PPP模式倒逼設計機構轉型
中北工程設計咨詢有限公司副總經(jīng)理兼山西分公司總經(jīng)理石玉山在發(fā)言中說，基于PPP模式對于工程建設交易模式與交付方式的轉變，強調政府、市場、社會等多元主體之間的良性互動和各自定位，明確平等的責任義務。在此模式下，工程建設的主體發(fā)生變化，社會投資人替代政府承擔建設單位的職能與風險，因此其對于項目全過程的各類咨詢、設計、建造、運營等服務的需求也發(fā)生變化，由過去對純流程型服務轉變?yōu)轱L險分擔利益共享、追求整體效益的伙伴型關系。
在此背景下，對于設計企業(yè)以及相關服務機構，仍按傳統(tǒng)的營銷、生產(chǎn)、人力資源的配置模式已經(jīng)無法滿足PPP模式下投資人與各方的需求，如何轉型與創(chuàng)新，成為相關企業(yè)共同思考的新命題。
他認為，PPP可以視為公共部門重組的一部分，是廣義的政府職能轉變的一部分，在這個新的定位過程中，政府從直接的公共服務生產(chǎn)商轉變?yōu)橥苿诱吆鸵?guī)則制定者。
政府部門通過PPP模式轉移相應的風險，而投資方在承接這樣的風險，這就要求投資方必須具備全過程的專業(yè)能力或整合有風險承受能力的專業(yè)合作伙伴以化解和分擔風險。
在PPP模式下，供求結構發(fā)生變化，政府由投資建設變?yōu)椴少彯a(chǎn)品與服務，投資方由接受委托實施建造變?yōu)橥ㄟ^資源整合向業(yè)主提供全生命周期的產(chǎn)品與服務。
而對服務的需求由建設期的審批流程導向轉變?yōu)槿芷诘倪\營導向，需要的是整體解決方案，在項目的不同階段如何通過選擇專業(yè)化的服務商來化解相應的風險，變委托關系為伙伴關系。
他認為，設計機構必須轉型。因為，設計服務最終將由傳統(tǒng)模式的甲方主導、審批流程導向轉變?yōu)樘峁┱w解決方案、決策支持方案、運營模擬方案等。
而隨著工程項目的不斷演變與整合，需要幾種方向性整合資源，提供更為綜合全面的專業(yè)服務與更為有機的產(chǎn)業(yè)鏈服務，諸如EPC模式將變?yōu)橹髁鳎C合性多行業(yè)EPC或設計咨詢服務的需求也將成為PPP項目投資人的首選。（EPC，即設計-采購-施工一條龍，是以向業(yè)主交付最終產(chǎn)品和服務為目的，對整個工程項目實行整體構思、全面安排、協(xié)調運行的前后銜接緊密的承包模式。其顯著的特點是以設計為主導，采用固定總價合同。）
設計的專業(yè)化服務與綜合性開放平臺的結合是新的服務模式的基礎，設計院或設計師團隊必須提供綜合解決方案供甲方與項目各方參考決策。
他認為，PPP模式的興起，要求工程設計咨詢企業(yè)的設計產(chǎn)品也必須創(chuàng)新。
因為，隨著國家提出的雙創(chuàng)、供給側改革，產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新才能有生存空間，僅能提供同質化、低質化、單一化產(chǎn)品的企業(yè)必將消失。
PPP模式對于設計產(chǎn)品或者投資產(chǎn)品的需求更為多樣化、差異化，設計院或設計師團隊必須能提供符合該項目的設計產(chǎn)品，如商業(yè)辦公建筑、高速公路、水利樞紐、管廊等。
而隨著PPP模式的不斷演繹，以及國家對于多規(guī)合一的提倡，政府與投資人對于多產(chǎn)品組合、復雜產(chǎn)品的需求越來越旺盛，例如：城鎮(zhèn)化建設、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、棚戶區(qū)改造、旅游開發(fā)、城市綜合體、綜合交通樞紐、多方式能源綜合供應體系……
他認為，為服務提供商，服務機構必須圍繞國家政策、投資模式的變化轉型、創(chuàng)新，提升服務能力與產(chǎn)品品質。這是一個壯士斷腕的轉型考驗，傳統(tǒng)機構與從業(yè)者必須摒棄原有的理念與價值觀。設計者將以更加公正的心態(tài)向社會提供服務。
轉型與創(chuàng)新需要對于項目全生命周期各方面專業(yè)知識不斷整合學習，商業(yè)模式、營銷模式與人力資源配置模式也必將重新構建，需要一個開放的平臺和合理的商業(yè)模式、合伙模式將優(yōu)秀人才、團隊與技術有機整合，為政府與社會投資人提供優(yōu)質的產(chǎn)品與服務。
緊抓PPP機遇，助力城市基礎設施建設
PPP模式在山西的興起，意味著山西省在基礎設施和公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作模式方面穩(wěn)步向前。同時，也表明山西正力圖通過政府與民企的合作，激活民間資本，激發(fā)市場活力，培育新的經(jīng)濟增長點。這成為許多企業(yè)眼中的機遇。山西四建集團有限公司投資事業(yè)部總經(jīng)理閆駿強在發(fā)言中認為，要緊抓PPP機遇，助力城市基礎設施建設。
他在發(fā)言中說，PPP可以說是政策型機遇，但做好這件事依然充滿挑戰(zhàn)。山西四建集團有限公司結合社會多家企業(yè)PPP模式的運行模式及自身的特點，形成了自己的一套運行模式。成立PPP領導工作小組，集合各相關業(yè)務部門開始逐步對接學習了解PPP業(yè)務。成立投資事業(yè)部，組織專門力量實質性開展對接PPP業(yè)務，初步取得了階段性成果。
他認為企業(yè)在PPP項目選擇上，要選取國家級、省級示范項目、各地PPP年度規(guī)劃和中期規(guī)劃項目等PPP綜合信息平臺項目庫中的執(zhí)行項目，以保證項目獲得政府預算安排支出資金。
PPP項目的實施過程中會遇到不少概念性的問題，如PPP是拉長版BT、PPP是政府負債的新平臺、PPP完全依靠社會資本等。對于這些問題應有相應的處理措施、對策。社會資本參與項目全生命周期設計、總投資成本及合理利潤率、風險分配機制等。
他介紹說，山西四建集團有限公司積極參與PPP模式的目標在于加快在地方政府城市公用事業(yè)基礎設施建設領域的市場布局，成為省內或國內各級政府理想的公用事業(yè)基礎設施建設投資運營管理商。
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